美国的公共服务改革及其启示-国外人力资源

[摘要]公共服务民营化是美国近年来公共服务改革的核心措施。从美国的经验来看，能否处理好民营化与竞争、民营化与社会公正、民营化与公众安全的关系，以及民营化与政府监管的关系直接关系到公共服务改革的成效。

一、美国公共服务改革的主要理论

公共服务改革要回答的中心问题是：政府在社会中的角色是什么?对这一经典问题的不同理解决定了公共部门改革的方案。对于如何提供公共服务，美国行政改革理论中主要有四种观点：(1)“精英阶层”为了公共利益而推动的旨在提高公共机构组织绩效的改革；(2)“效率专家”以企业为榜样，力图以最小成本获得最大回报而推动的改革；(3)“企业家”为了将公共管理者从官僚文牍主义中解放出来，能够像企业经理那样在公开市场上竞争而推动的改革；(4)“平等主义者”将公民参与看作是实现民主治理和良善社会的最佳手段，他们也推动了以此为目标的改革。

精英阶层的改革可以追溯到乔治·华盛顿时期，人们从清教徒意义上的功绩和道德出发，将从事政府工作看作是服从“神圣召唤”。受过教育的专业公务员为了社会和国家利益而从事行政工作。其核心就是专业化的公共部门，以功绩为标准进行选拔和提拔，配以必要工具进行管理、计划、组织等等，不受政治的影响(或者在宪政民主的框架下尽可能少受政治的影响)。因此，外部可以通过投票箱进行控制，同时受到民选官员的监督，再辅以来自公务员本身职业道德和标准的内部控制，这样一来，可以有效地履行职责。精英阶层中的公共管理者有着很强的责任感，力图保证公共利益得到维护和增加。

美国公共服务改革的第二个重要传统就是效率专家推动的改革或者以效率为目标的改革。其目的是为了让政府像一个商业化公司那样运作，以最小成本获取最大效益。受泰勒及其科学管理学的影响，美国于20世纪初开始掀起效率运动。纽约市政研究局、塔夫托委员会报告以及20世纪前20年的执行局运动，将效率技巧传播到美国各级政府。以效率为目标的改革力图用最大化的产出代替有限产出，让每个人的效率最大化，让其创造财富最大化。1921年的联邦预算和会计法案、1978年的监督法以及1990年财政官员条例的颁布都遵循了这一改革模式。

美国公共服务改革的第三个传统是企业家式改革，这主要得益于一些学者尤其是公共选择理论家的推动。认为官僚们竭力将预算权最大化，竭力扩展组织规模，根本不考虑集体利益或者社会福利。因此，公共选择理论家非常关注如何节约成本，主张限制、缩减政府机构，通过引入市场机制来刺激政府内部或者外部竞争，这些方法包括合同外包、凭单、缩减规模以及外部采购等。他们还提倡在政府内部成立一些执行局，尽可能遵循私营竞争性商业公司的运行规则进行运作。20世纪90年代掀起的再造政府运动，将企业家式改革的理念深入人心。美国各级政府的“再造家”纷纷撤销和兼并政府机构，试图“将管理者从官僚制中解放出来”，在公共部门内部引入更多的企业家行为，运用市场激励的方法为“消费者”提供“物品和服务”。

第四个传统则是平等主义者推动的改革。在平等主义者看来，官僚疯狂追逐权力，时刻准备牺牲公众利益。平等主义者不喜欢提高效率的技术，反对采用僵硬的量化方法或者在政府管理过程中运用市场机制。20世纪80年代个人主义的过度发展又促使人们进行理论反思，其结果就是诞生了社群主义。社群主义者认为公民的集体感、道德价值观是最重要的，并将之转变为特定的政策建议，如全国性的公共服务项目、通过“社区联防”防止犯罪、由志愿人员或者非营利组织实施就业再培训等等。就其本质而言，平等主义者的公共服务改革观点十分复杂，他们主张采用分权、公民参与、共同解决社会问题等等方法。他们的终极目标更强调过程，这正是托克维尔观察到的美国19世纪的直接民主。当然，如何将这种田园诗般的小城镇民主移植到21世纪的复杂城市社会中，仍然是平等主义者的最大难题。

整个20世纪90年代，老布什政府和克林顿政府都努力刺激地方志愿活动的发展，主张发挥它们在预防犯罪、医疗保健等方面的作用。小布什政府上台伊始也提出要通过与宗教团体签订合同或者直接提供资金的方式，由宗教团体承担部分地方社会福利工作。

总的来看，美国公共服务改革理论主要有以上四种，在实践中，这四种理论指导下的改革措施并不是截然分开的，而是互相交错、互为补充，其中公共服务民营化是近年来美国公共服务改革的重要形式之一。

二、公共服务民营化过程中的四对基本关系

民营化在美国指的主要是政府与经营者(包括私营组织和非营利组织)签订合同，依照合同经营公用事业。总的来说，目前美国政府提供公共服务的第一形式仍然是内部生产，而合同外包成为仅次于内部生产的第二种提供公共服务的方式…。美国目前和政府签约提供公共服务的合同商的性质多样，过去为私营部门提供服务的公司如今也为联邦政府提供服务；过去为联邦政府提供服务的公司如今也为私营部门提供服务；非营利组织包括大学和其他非政府实体，也得到联邦政府的扶持，和联邦政府签订某种合同。

综合美国多年来的公共服务民营化改革经验来看，既有成功的实践，也有失败的案例。其中主要难题是能否处理好以下四对基本关系：

第一，民营化与竞争的关系。赞同合同外包的人，主要受到美国公共服务改革第三个传统即企业家式改革的影响，这些民营化的倡导者认为政府机构是垄断型的公共服务提供者，而合同外包有助于克服官僚无效率，通过竞争降低服务成本，增加灵活性，提高客户满意度。这和产权理论有异曲同工之处，产权理论假定所有制直接影响着经济绩效。

目前美国有很多研究侧重于某一区域某些具体社会服务项目合同外包的效果，如教育、治安、垃圾处理、社会服务、信息技术、基础设施建设等等工作合同外包的结果。但不同学者研究后得出的结果并不相同，甚至截然相反。有些调查认为合同外包的结果降低了成本，提高了效率；也有不少研究表明合同外包的效果是含糊不清的，并没有出现预期中的效率大幅提高。在实际的民营化过程中，如果标的额很大，有能力参与竞争性投标的私营公司或者非营利组织很少，最终获得政府合同的服务提供商往往只有一家，在这种情况下，垄断的实质并没有发生变化，只是垄断主体由政府部门转移为私营部门或者非营利组织而已，其实际效果值得存疑。

综合起来看，将提供公共服务的责任由政府转移到私营部门，不一定能够提高效率。效率能否提高的关键在于是否存在多个服务提供商，服务提供商之间是否存在竞争。也就是说，真正的问题是服务提供者之间是否存在竞争，而不在于服务到底是由政府部门还是民营部门提供。

第二，民营化与社会公正、效率与公共责任的关系。公共服务的民营化并不意味着一切都按照经济标准加以衡量，在公共服务民营化的过程中，如何保证社会公正、公民参与以及公共利益这些价值观得到应有维护是一个严峻课题。一些批评者认为美国公共服务民营化改革反映了改革者对市场机制的崇拜，但是忽略了公共责任和社会公平等重要价值，没有处理好民营化与社会公正、效率与公共责任的问题。

以美国浓缩铀公司(USEC)的民营化为例，1992年，一家美国政府公司申请使用属于美国能源部的联邦政府设施，来浓缩核电厂所需的铀。国会批准了该申请，该公司同时成为美国政府的一个执行机构，负责实施美国和俄国之间的有关协议。1996年，国会建议该政府公司可以实行“民营化”，1998年7月，该公司通过股票上市的方式实现了民营化”。国会之所以赞成民营化，是因为它们相信这家民营化的实体在继续使用能源部的浓缩铀设备的过程中，能够继续履行有关国家安全和能源安全的要求，继续有效执行美国和俄国之间的协议。而且，该公司的主要资产即浓缩铀设备、其能源供应，以及与俄国之间的协议仍然属于政府的资产。因此，这一民营化实质是继续使用政府设施来实现公共目的的合同外包。然而，由于相信市场会确保这些目标的实现，所以联邦政府没有采取有效措施，要求该公司切实遵守法律和有关合同规定的公共责任。在实施民营化之前，独立专家、部分国会议员以及媒体都指出，民营化不可能满足国会制定的自相矛盾的要求，因为私营公司的本能就是尽可能追求股东利益。事实很快证明批评意见是正确的。在该公司实施民营化之后不久，国会向该公司拨款3.25亿美元用于继续执行美国与俄国之间的协议。1999年，该公司取消了技术升级项目，2000年，它关闭了两家浓缩铀设备厂中的一家。

出现这一问题的原因很简单，因为私营部门的最主要目标就是尽可能追求利润。如果缺乏政府方的有效监管，很可能会出现牺牲公共责任的问题。另外，在追求利润的过程中，私营部门可能对贫富不同的客户提供不同质量的服务，结果是服务质量出现一个多层次的系统，其中富人获得高质量的服务，而穷人只能接受低于正常标准的服务。在很极端的情况下，如果生产商认为无利可图，很可能就不向用户提供相

关的服务。如医疗保健就是这样一个领域。这种类型的民营化严重违背了公共服务的本质要求。

第三，民营化与社会安全的关系。如果私营部门单纯地追求赢得成本-效益优势，那么降低成本可能要付出服务质量甚至公共安全的代价。美国航空航天总署成立之初，就宣称将大量依靠承包商来完成其工作。它们雇用航天器制造商如波音公司来制造火箭，与一些研究中心如喷气推进实验室签订研究合同，与一些维护维修公司签订合同提供必要的人手。2003年初哥伦比亚号航天飞机失事以后，美国有些学者质疑合同外包引发安全水平的降低，“在约翰逊空间中心站……承包商们负责训练飞行人员和制定飞行计划。尽管机长和太空中负责与飞行员联系的宇宙飞行舱通讯员是NASA的雇员，但实际上是承包商们在支配着飞行任务的实施”。

另外一个案例就是美国能源领域的改革，美国近年来对自然垄断性行业引入竞争机制，解除国家的介入和干预，在能源领域如电力行业等大力推行放松规制，由私营公司自主经营。由于私营公司之间的竞争激烈，降低经营成本成为公司的重要目标，结果使得电力系统缺乏维护保养和投资更新。以美加“8•14”大停电事件为例，2003年美国东部时间8月14日下午，以纽约为中心的美国东北部8个州和加拿大相关地区发生20多个小时的大面积停电事故，造成了巨大的经济损失和不良社会影响。事故的原因之一就是在民营化过程中，忽略了统一监管，给社会安全造成巨大隐患。

第四，民营化与腐败的关系。在公共服务民营化过程的管理当中，许多政府官员都可能与私营部门的公司发生各种关系，私营部门为了争取优惠待遇，往往会向政府官员提供物质利益。在公共服务运营中，假承包以营私的例子屡见不鲜，如果政府缺乏强有力的伦理文化约束或缺乏严格的监管系统，没有适当的机制来处理冲突和监督公共服务经济的运作，契约承包就会成为实施最粗俗形式的腐败机制，腐败将成为很严重的问题。

美国公共诚信研究中心2003年10月30日发布的研究报告显示，伊拉克和阿富汗重建项目中，有80亿美元的合同主要落人了曾赞助布什总统竞选的企业或者那些同美国政界军界关系密切的企业家手里。调查还显示，那些聘用政府退休高级官员或者同国会、政府部门关系密切的公司获得了lO份金额最大的合同，而且这些合同大都没有经过公开招标。例如，美国副总统切尼曾担任董事长兼首席执行官的哈利伯顿公司就拿到了23亿美元的合同，承揽美军的后勤供应合同以及伊拉克石油工业的恢复和重建。这是伊拉克重建项目中最大的一笔合同。政府的理由也很简单，招标太浪费时间，不能满足伊拉克、阿富汗重建的迫切需要。

这四大问题解决得如何，直接影响到民营化的成效。公共服务的目的本身是为了实现某种公共利益，满足公共需要，通过民营化的方式来生产或提供公共服务是运营方式上的变化，公共服务民营化并不意味着政府责任的完全让渡，针对市场可能出现的失效，需要政府来加以监管和调节。

三、政府在公共服务民营化过程中的角色

美国在实施公共服务民营化的过程中碰到一个难以回避的问题，即政府监管不足，这既有认识上重视不够的原因，也有政府人员数量和能力的制约。

从理论上来说，政府和承包商之间的监管关系模式主要有三种：第一，规则/公法模式。这一模式假定官员(包括政治官员和常任公务员)拥有监督和控制政府的能力，当然也包括监督承包商的能力。只有官员应该接受公法的监督，防止其滥用公权力。这些规章制度无须适用到承包商身上，因为承包商会对官员负责，将这些规章制度适用到承包商身上会限制其行为积极性，以后不再和政府签约。第二，混合/习惯法模式。这一模式的认识前提是，承担公共任务的人的行为应当接受公法的约束，所以那些承担政府工作的承包商也应该受到公法的约束。第三，治理/责任模式。这一模式的关注点不在于政府官员是否有足够的监督能力，也不在于是否有相关的法律来约束那些承担政府工作的人。它更关注如何培育责任感，将承包商以及其他第三方作为实现责任治理的手段。主张将现代管理和社会科学技巧运用到合同中，确保承包商有足够和适当的动机来承担公共工作，同时还要求更大的透明度。

民营化改革实践说明，将第二种模式和第三种模式结合起来，使民营化改革公开透明化，政府加强对合同外包各个环节的监管，包括制定市场准人规则、加强合同操作监管和评估等等，有助于实现市场和政府之间的良性互动。整个合同外包从评估合同外包的可行性，到监督和评估实施过程，这些都需要政府具有高超的合同外包管理能力，对政府官员。的能力要求很高，主要包括：第一，判断可行性的能力，决定某项服务是否适合合同外包，决定是否具有合适的承包商；第二，具体实施能力，政府官员通过公开透明的竞标方式来评估和选择承包商，同他们磋商并最终签订合同。第三，评估能力，判断承包商是否切实履行了合同规定的责任。

考察美国多年来公共服务民营化实践的经验，其中失败的原因主要有：合同商之间只有有限的竞争或者根本就没有竞争；合同外包的物品或者服务难以明确界定；合同商拥有政府人员所不具有的专业知识和技能；政府管理人员难以监督合同的执行情况。考虑到以上问题，应当在公共服务满足一定的标准和条件时，才对之施以民营化：首先，能否清晰并明确地界定该项服务。其次，该项服务是否有明确可衡量的绩效标准。如果一项服务可以明确界定，并有可度量的绩效标准，政府就会比较容易保证服务质量并监控其生产过程。再次，是否有一个以上的私营部门的商家能够提供服务。一个具有多家潜在服务生产商的充满竞争的市场将降低形成垄断的可能性。最后，政府是否有足够的能力和诚信来保证一个公平市场。

四、余论

以改革政府、提高效率为出发点的美国公共服务民营化改革，其主要经验对我们有借鉴意义。随着我国行政体制改革的深人，放松规制、大力扶持民营经济的呼声日益高涨，在公用事业改革过程中充分利用民营资本的理论探讨与社会实践也激起人们的广泛兴趣。作为一种新生事物，有很多问题值得我们认真思考、谨慎应对。我们在实施公共服务改革过程中，应当注意以下问题：第一，公共服务民营化是一种经济选择，而不是政治象征。民营化是提高公共服务质量的一种经济手段，而不是单纯为了表现小政府形式而盲目追求的政治目的。第二，竞争是产生效率的前提。如果不打破垄断经营，试图以改革产权的方式或者以特许的方式让民间资本来介入公共服务，虽然在表面上迎合了改革的潮流，但实际上可能会创造新的权钱交易空间，同时还可能因此而扩大两极分化，损害公共服务的公共本质，侵害公共利益。第三，公共服务民营化不能神化市场的作用，不能因此忽视政府与市场、公共服务与私人服务之间的本质差别。我国的公共服务改革尤其是教育和医疗卫生系统的改革，特别要处理好民营化与社会公正的问题。第四，公共服务民营化改革过程中也要注意社会安全、公众安全的问题，第五，政府应当创造良好的制度环境，遵循公正、公开和透明的原则，将民营化过程置于阳光之下，同时加强对公共服务外包执行情况的监管，以更有效地通过合力提供公共服务，实现公共利益。

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