我国公务员绩效评估中的困境及其对策研究
摘要: 绩效评估是公务员管理中的重要环节。在我国现行公务员绩效评估体系中, 存在着绩效管理功能严重缺失等问题。要解决之, 必须从制度、体制和政府组织自身等多个方面剖析其原因, 进而提出构建必要的立法保障和制度环境、建立公开民主的多重评估体制、强化公务员绩效管理功能等政策性对策。
关键词: 公务员; 绩效评估; 绩效管理
公务员的绩效评估体制的建立和完善是提高政府绩效的重要手段。公务员绩效评估是指国家行政机关根据法定权限对公务员完成岗位目标的过程进行考察, 对其成绩和贡献作出评价, 并根据这种评价对公务员进行管理的一种公共部门人力资源管理职能。加强和完善公务员绩效评估对建设高效廉洁政府、加强公务员队伍建设、增强应对新形势新任务的挑战等, 具有重要作用。
一、我国公务员绩效评估面临的困境
公务员绩效评估是一个世界性的难题, 是“ 最复杂且最令人头疼的行政事务”。我国公务员的绩效评估同样存在诸多的问题和缺陷。
(一) 绩效指标效度较低。公务员绩效评估指标的设计是否科学合理, 直接关系到评估的准确性和有效性。一般来说, 合适的评估指标应该是基于工作分析之上的[1]; 不同部门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的评估指标体系。我国现行的公务员考核制度中规定的“ 德、能、勤、绩、廉”五项标准只是原则性的规定, 绩效评估标准过于笼统, 评估内容大体相同, 部门之间、被评估者之间缺乏可比性, 评估者无所适从。很多机构都没有工作说明书, 没有进行过工作分析, 在这种情况下, 某一特定职位所要求的职责和权利没有完全理清, 这就使指标提取的科学性上打了折扣, 随意性增大, 效度得不到保证。
(二) 绩效评估方式陈旧、单一。一是领导考核与群众考核相分离。要么是领导一个人说了算, 根本不考虑群众的评论, 要么采取极端民主化的做法, 把决定权全部交给群众, 最终流于形式。二是定性有余,定量不足。我国公务员考核虽然明确强调采取定性与定量相结合的原则, 但在实际的考核中, 往往忽视定量测评, 这就造成了考核既缺乏科学性, 又难以避免随意性和片面性。三是注重年度考核, 忽视平时考核。目前我国仍缺乏一套系统且实用的平时考核办法, 而且有些部门根本就没有平时考核办法, 仅凭领导主观下结论。[2]
(三) 评估人的非专业化和评估过程的形式化。公务员绩效评估是一种专业性较强的管理活动, 要求管理者具有相关的专业知识与专业技能, 特别要具备开发绩效管理系统的专业技能, 只有设计出科学合理的评估程序才能保证评估结果的公正性和可信度。我国现行公务员评估方式一般是采用自上而下的评估模式, 这一过程并没有进行评估人与被评估人之间的有效沟通, 被评估人仅仅作为一个被动的客体接受评估主体的单向评价。这种单向的评估模式不但容易造成对评估结果的误解和分歧, 而且也容易导致评估的不公正和腐败的滋生。另一方面,我国现行公务员评估主体一般由部门负责人、本部门人事等有关单位负责人和公务员代表三方组成。而现实中很多从事政府人事工作的人员也缺乏相关的专业知识与技能。所以, 评估程序很难做到科学化、合理化、规范化, 存在很大的随意性, 甚至完全流于形式。
(四) 绩效管理功能严重缺失。主要表现为: 第一, 绩效结果的反馈不足。在对公务员反馈评估结果时, 有的政府部门只反映考核等次, 有的只反映领导的评语, 根本不考虑被评估人的反应, 有的甚至不反馈。第二, 绩效评估结果的使用不当。公务员的评估结果与其他管理活动关联不大, 公务员职位升降、待遇优劣的相关因素往往是制度以外的, 而作为制度内因素的绩效评估却被其他“ 潜规则”所淹没。第三,绩效评估工具未能得到充分利用。公务员所在组织并不能运用绩效评估这一有效工具找出公务员绩效中存在的问题, 不能针对公务员绩效中的不足制定合理的绩效改进方案, 不能考虑利用绩效评估工具为公务员的职业发展提供依据。
二、我国公务员绩效评估中存在问题的原因分析
(一) 政府组织及公务员本身的特性方面。政府组织本身的特性决定了公务员绩效的复杂性。政府组织的多重目标决定了政府组织的绩效也是多样化和复杂化, 政府绩效的复杂性决定了公务员绩效的复杂性。公务员作为政府内部的工作人员, 执行政府决策, 实现政府目标。公务员绩效既包括技术层面的技术绩效, 也不能忽视政治上的正确性, 必须注重政治绩效, 又要保证良好的社会形象, 不能无视社会绩效的存在。公务员绩效自身内涵的复杂化导致了公务员绩效标准制定的困难化, 扩大了绩效定量分析的难度。
(二) 制度方面。我国公共部门人力资源管理还处在探索阶段, 政府部门对公务员的开发职能重视程度明显不够。到目前为止, 我国还未建立起完善的公务员职位分类制度、公务员培训发展制度、公务员薪酬管理制度。而这些制度正是建立绩效评估体系所必备的配套制度。
(三) 体制方面。我国公务员制度摈弃了“ 政治中立”的原则, 政务类公务员与事务类公务员实行统一管理, 这固然有诸多优点, 但是这种政事统一的管理模式也存在不利于公务员管理的因素, 尤其给绩效评估带来一些困难, 政务类公务员担负着政策制定,掌舵政治、经济和社会发展方向等战略任务和政治目标, 而业务类公务员则从事微观层面的管理和技能工作, 因此, 他们的考核目标、内容、方式、标准都应区别对待。[3]否则, 就会给考核带来一定的混乱, 达不到有效考核的目的。
(四) 观念方面。我国历来是个“ 人治”色彩比较浓厚的国家。在“ 人治”浓厚的环境下, 人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的评估标准而成为左右评估的主要因素, 而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效评估理念难以深入人心。另一方面, 目前我国不少政府部门不是把评估作为提高管理水平的正面措施, 而是作为绩效预防的手段, 当某一方面问题成堆, 社会反映强烈时, 才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改进, 因而总陷于被动。这样一来, 我国的公务员绩效评估工作一直徘徊在比较低的水平, 难以有所突破。
三、完善我国公务员绩效评估体系的对策探讨
(一) 构建必要的立法保障和制度环境。改善政府绩效评估现状, 需要进一步深化政府体制改革, 通过完善政策和立法使我国政府公务员绩效评估走上制度化、规范化的道路。在制度设计中, 我们应充分考虑到我国的政体实际, 不能照搬西方的两官分途而治的公务员管理体制, 我们应该在党的一元领导体制下, 探索政务官与业务官的一种相对模糊的分离模式。[3]当前我们需要加快制度创新, 建立一种适合我国行政体制的政务官和业务官分类制度, 探索对不同类型公务员的管理模式。通过制度的建立来保证政务官和业务官的分别管理, 政务类公务员严格按照宪法和组织法进行管理, 实行任期制, 并接受社会公开监督; 业务类公务员接受行政首长的领导和监督, 通过法律保障业务官的常任, 使政务类官员不能随意干涉业务官的一部分权利, 非因法定事由、非经法定程序不受免职或处罚。
(二) 建立公开民主的多重评估体制。在公务员绩效评估方面, 应建立多重评估体制, 这便要求对公务员的评估不仅包括公务员的自我评估、同事的评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估, 还应当包括相关专业的专家评估。当务之急是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估, 逐步实现官方评估与民间评估并重的评估制度。应当看到, 绩效评估是专业性很强、技术含量很高的研究活动。除了社会公众对政府公务员进行绩效评估之外, 还有必要成立包括各方面专家的绩效评估机构。另外, 为了消除政府绩效评估过程中的封闭性和神秘性, 有必要令大众传媒介入, 从而形成“ 鱼缸效应”, [4]政府和政府工作人员的活动就象鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到大众的审视和评判。
(三) 加强对评估主体的培训。为了减小评估者误差, 提高绩效评估的准确性, 可以对评估者进行培训。首先, 通过培训, 转变评估者的不良观念, 树立公正、客观的评估观念。考核制度只是为公务员评估提供了客观的基础, 要使评估工作真正达到预期效果,必须转变评估者的观念, 坚决抵制关系风、人情风,严格按照客观标准进行评估。其次, 通过培训, 使评估者明确工作职责, 提高对工作目标、标准及其重要性的认识, 帮助其克服个人偏见和心理因素的干扰。最后, 通过培训, 提高评估者的素质和能力, 学会使用现代化评估技术和方法, 减少误差, 并根据实际需要开发适宜的绩效评估工具。[5]
(四) 建立标准化的绩效评估指标体系。首先, 要在工作分析的基础上设立指标。对每个机构的职位先进行工作分析, 明确每个职位的具体职责, 然后再结合该部门的战略目标和所属的系统设置指标。其次, 要充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异, 确立不同的评估维度。政务官的绩效主题以负责、公正、最大限度满足民众的利益要求等为核心; 事务官则侧重工作效率、政策执行力、工作态度等维度的考察。第三, 要建立定量分析和定性分析相结合的绩效评估体系。绩效指标的设立应实事求是, 能予以量化的, 均用数量化表示, 不能的则采用描述表示。最后还要注意绩效指标的制定应由评估专家和评估对象共同参与。
(五) 选择合适的绩效评估方法。首先, 坚持领导考核与群众考核相结合。既要做到领导考核为主, 体现行政首长负责, 提高行政效率; 又要贯彻群众路线, 避免唯长官定论或极端民主化的现象。其次, 坚持平时考核和年度考核相结合。平时考核是年度考核的重要基础。平时考核必须形成规章制度, 要详细记录公务员的平时表现与工作实绩, 在此基础上, 做到定期考核, 包括进行季考核和半年度考核, 为年度考核提供依据, 真正做到考之有据。最后, 考核的方法要简便易行, 考有成效。根据职务要求和考核目的, 具体可选用三种考核方法: 一是与认同目标相比的考核方法, 如目标管理法; 二是与工作标准相比考核方法, 如评价量表法、关键事件法、行为锚定量表法; 三是在个体之间相比的考核方法, 如一一对比法、强迫分配法。
(六) 强化公务员绩效管理功能。绩效管理与绩效考核是不同的, 绩效考核是事后考核工作的结果,而绩效管理是事前计划、事中管理和事后考核所形成的三位一体的系统。要通过分析公务员的绩效评估结果, 找出公务员绩效中存在的问题, 针对存在的问题制定合理的绩效改进方案, 并确保其能够有效地实施。
参考文献:
[1][美]加里·德斯勒. 人力资源管理(第六版) [M].北京:中国人民大学出版社, 1999.
[2]周志忍. 公共组织绩效评估——英国的实践及对我们的启示[J]. 新视野, 1995,(5) .
[3]黄晓萍, 马凯利. 我国公务员绩效考核的困境及其对策分析[J]. 社会科学研究, 2005,(1) .
[4]吴振兴. 改进我国公务员绩效评估制度的思考[J].华南热带农业大学学报, 2003, 9,(1) .
[5]朱玉知, 乐治洲. 我国现行公务员考核制度存在的问题及改进思路[J]. 中共南京市委党校南京市行政学院学报, 2004,(4) .
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