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外国政府在人才中介组织与人才市场中的作用与角色
人才在经济全球化和一体化的过程中发挥着越来越重要的作用 。一个国家人才市场及人才中介组织发展的程度将对该国的经济增长起非常重要的作用。国外的人才市场和人才中介组织经历长时期的发展已走向成熟和趋于形成市场经济下的固定模式 。当然 , 政府在人才市场和人才中介组织发展中扮演了非常重要的角色；如何认识国外政府在人才市场和人才中介组织中的作用以及通过对此认识能给我国培育和发展人才市场和人才中介组织有何启示 , 这是每一个政府工作者和学者们应该关注的课题。
一、国外人才市场和人才中介组织
1. 美国人才市场和人才中介组织
在美国，所谓的人才市场的称谓并不流行，而与一般意义上的劳动力市场混用。有学者将美国劳动力市场分为四类：第一类是由要求具有普通高等教育水平的职位组成的，工资待遇较好的劳动力市场。这种职业既存在于竞争的经济部门，也存在于垄断的部门；第二类是垄断的劳动力市场。其特点是有工会组织、内部等级制度和老资格的雇员，享有相对就业保障；第三类是竞争型劳动力市场。其特点是与其他各种劳动力市场相比，它的工资最低、就业最不稳定、工作条件最差和提升机会最少。这一劳动力市场不仅包括竞争公司中的职位，而且还包括垄断公司的办事员之类的职位；第四类是手工业劳动力市场。包括要求只有经过长期实践才能学会的传统手工技能的工作岗位。也有学者认为美国的人才市场既有有形的，也有无形的，既有地面集市型的，也有网上交流型的。在各种各样的人才交流模式中，互联网发挥出非常重要的作用。
美国在发展经济和现代化过程中，作为市场经济体系的重要组成部分的人才市场，已经形成一套制度。综合起来看，美国人才市场的特点有：人才高度社会化；完善的双向选择机制；高度发达的人才信息；公平的竞争淘汰机制；遍布全球的人才中介机构和强有力的政府调控。
美国的人才中介机构有公办的和民办的两类。遍布美国各地的人才中介机构达数千个之多。除国内机构外，它们还在世界各地广设分支机构。
2. 德国的人才市场和人才中介组织
德国是西方发达国家之一，其经济制度属西方现代混合经济。德国从 1922 年开始建立人才市场 ( 又叫职业介绍所 ), 这个市场开始时由国家垄断。全德 16 个州的 180 个地方劳动局均设有人才市场，组成了覆盖全国的人才市场网络。这些职业介绍所的工作人员全部由国家职员和工作人员组成，他们的主要职责是平衡人才市场、进行职业咨询、发放失业救济金、监督打黑工等。他们的工资与福利全部由政府承担。德国人才市场是公开营业的常设机构，有固定的场所与工作时间，无论是人才还是工人择业都统一在同一个市场内，用人单位与求职人员随时都能前往联系。目前，全德各地的人才市场上的人才供需信息已基本实现全国联网沟通，可以通过各种现代化手段，使求职者了解用人单位的性质、岗位对人员的要求等信息。
德国的人才中介机构有上千个，遍布全国各地，有数万人从事这项工作。这些机构业务面很广，除了举荐人才，沟通人才供求信息，进行项目咨询外，还开展人才研究、人才评价、人才开发和人才培训等。联邦劳工局是德国职业介绍机构的最高行政领导部门，在行政上自主自立，实行董事会制度，其具体职责范围是负责劳动介绍 ( 推荐 ) 和人才咨询、职业培训、就业促进等工作。联邦劳动介绍中心是德国专门从事职业介绍和推荐人才的官方机构，直属联邦劳工局；但在业务方面有相当的自主和独立性。其主要任务是向经济界推荐领导人、专业技术人员和管理人员。从 1994 年 8 月 1 日起，德国开放了私人人才中介，弥补了国家职业介绍垄断造成的不足，在人才招聘中发挥了应有的作用。这些人才中介机构，要求经过地方劳动局批准。德国的私营人才中介机构很发达，与官方的职业介绍机构进行激烈的竞争。其主要业务是选择、举荐经理和高级人才、进行人才评价、规划工资报酬和组织人员培训。
3. 比利时的人才市场和人才中介组织
比利时是一个人口只有一千多万的国家。它是欧洲共同体成员国之一，实行混合型的经济政策，其人才市场比较发达。比利时的人才中介机构的组织形式多种多样。国家就业办公室是一个官办机构，在全国各地设有分支及下属机构，其主要业务有：定期与经济生活的各个领域保持联系，分析各行业对人才的需求，及时了解人才短缺情况；给企业寄送寻找工作人员的简历和名单；把企业要招聘的人才信息通知寻找工作的各类人员。职业服务处也是国家设立的机构，该机构主要帮助寻找工作的人才与企业直接联系。职业介绍所是私人人才中介机构，其主要业务是为企业招聘临时工。国家就业办公室临时工介绍所、就业指导中心、职业信息交流会等机构主要是为就业人才提供人才市场的信息和政策咨询。
4. 英国人才市场和人才中介组织
英国也是西方发达国家之一。它有一个与其经济制度相适应的人才市场，这个市场是开放的市场。英国实现人才供需配置的调整，大多是通过专门的公办或民办的人才中介机构实现的。国营人才中介机构大多数属于英国就业部，遍及全国各地，其主要功能是适应产业中心转移的需要，承担人才的重新配置与调整，承担人才的培训，改善人才结构，定期向社会发布人才供需信息。英国私营人才中介机构大多是以赢利为目的，其经营方式和吸引客户方面有强烈的主动性。
5. 加拿大人才市场和人才中介组织
加拿大的人才市场比较发达。人才中介组织在人力资源开发和管理中起着重要的作用。加拿大的人才中介机构有三类：一类是招聘服务企业；二是全国就业协会，下设几百个职业介绍所；还有一类就是猎头公司。这三类人才中介机构除共性外，工作各有侧重，但也是互相联系并相互推荐人才。
6. 日本人才市场和人才中介组织
日本是发达的市场经济国家。日本的人才市场经历了商业资本主义、工业资本主义、后工业资本主义后，而形成为类别齐全、结构复杂的体系，在日本这一体系称为劳动力供求调整系统。日本的人才中介机构有公共部门主办的人才中介机构和民间主办的人才中介机构两类。公共部门主办的人才中介机构是具体执行国家有关人力资源配置方面社会政策的机构，其主要职能在于实现完全就业这一社会目标，保护人才在市场交易过程中处于劣势的一方。公共部门主办的人才中介机构主要有直属于劳动省的公共职业安定所与隶属于文部省的学校以及人才银行。民间主办的人才中介机构是由职业安定所以外的职业介绍、人才招聘、劳动者供给事业以及人才派遣事业等四种类型所组成。它对日本人才市场发挥着补充、完善的作用。民间的职业介绍分为收费的和免费的两种；收费的职业介绍机构为一些具有特殊才能的人才服务，免费的职业介绍机构原则上没有对象业种限制，但必须在限定的业务处理范围内进行职业介绍活动。公益性质的职业介绍机构一般由学校及学校以外的免费的职业介绍机构所组成。人才招聘为用人单位直接向社会招聘人才。劳动者供给事业是日本的一种固有的人力资源配置方式；劳动者供给事业主为专司经营向临时需要劳动力的需求方提供劳动力服务的劳动老板，他接受需求方的指挥命令。需求方向劳动者供给事业主支付报酬，劳动者从劳动者供给事业主处领取工资。人才派遣业在日本是一种新兴的人力资源配置方式。所谓人才派遣业就是指把拥有社会通用技术的自我雇佣者派遣到需要他们但却不与他们建立雇佣关系的企业中去进行劳动的一种特殊业务的事业体。人才派遣业服务的对象为不涉及与企业的经营管理、人事管理、研究开发等企业秘密的有关人士。目前，日本政府认可的劳动者派遣事业有一般劳动者派遣事业和特定劳动者派遣事业两种。
二、外国政府在人才中介组织及人才市场的作用和角色
( 一 ) 各国政府在人才中介组织及人才市场的作用和角色
1. 美国政府在人才中介组织及人才市场的作用和角色
美国政府在人才中介组织及人才市场的作用和角色主要表现在：(1) 联邦政府、州政府和地方政府依据市场制定人才政策。美国的人才管理部门不直接对人才市场的微观操作进行干预，而是把主要精力放在研究政策和制定政策上，通过宏观政策对人才流动等进行国家调节。美国联邦政府的人才由国家人力资源开发与管理，资源发展部、国家人事管理办公室和国家人才制度保护委员会协作共同承担。联邦政府出资聘请人才管理专家对人才资源管理过程中的每个环节、每个细节进行设计，形成相对固定的运作模式后，指导地方政府和企业进行人才资源的规划与招聘、人才质量的核定、人才岗位的测试与培训、人才效能的激发与开发。国家人才制度保护委员会每隔三年对联邦政府的人才体制、人才体系的运作效益、人才价值的使用程度等，按照一定的标准进行质量评估，并向总统写出专题报告，分析国家在人才管理工作中的经验与不足，提出解决问题的方案和对策。在美国，上至联邦政府、州政府，下至地方政府、社区，在不违背宪法和国家政策 ( 如联邦关于保护人才合法权益的最低工资额和最长日工作时间等相关法规、保障人才 的贡献与所得相称的公平交易法 ) 的前提下，可以自行制定吸纳、使用人才的相关政策。从政府人事管理情况看，因美国属联邦制国家，地方各级政府具有很大的自主权，各级政府的机构设置、编制员额、公务员雇佣等都由本级政府报议会审批。各级政府对不同层次、不同类型的公务员采取不同方式进行管理，其中对政务类公务员实行选任制、委任制；对业务类公务员实行雇佣制，并对许多业务性技术人员面向社会公开招聘；对退伍军人给予优惠待遇；对国家安全方面高层次专家型公务员采用高薪聘用的方式。另外政府还采取劳动力的培训和再培训及剌激企业增加工作岗位等政策来调节人才市场。联邦政府、州政府和地方政府实际上在市场与人才中间充当了经纪人的角色。(2) 政府制定法律并通过法律手段对人才市场及人才中介组织进行规范行规范管理。对于社会性人才资源配置，政府主要通过法律手段进行规范管理。在具体管理、运作上不经手、不干预，切实达到了政企分开，让企业自主择人，人才自主择业。在人才资源配置和人才就业、人才市场活动方面，美国从联邦到地方各州，都分别制定了不少法律。其中全国性的法律法规主要有：《民权法》、《反种族歧视法》、《退休法》、《保健和安全法》、《工作调整和再培训通知法案》、《提供就业机会雇主减税法案》、《劳动人口投资法案》等法律法规，这些法律法规规范了人才中介服务业。对于这些法律、法规，政府机构、社区组织、企业和个人都能自觉遵守，形成了一种良好的法制环境。由于美国实行高度市场化的市场经济体制，其人力资源配置业达到了高度市场化。人才配置、人才就业在法律允许的范围内，比较充分地发挥出了市场机制的作用。
2. 德国政府在人才中介组织与人才市场中的作用和角色
德国从联邦政府到各州、市、区政府有着完善的人才市场服务体系。在宏观调控方面，联邦政府在全国实行人力资源的优势互补和总调剂。联邦政府的主要做法如下：(1) 依据《劳动就业法》、《青年保护法》等法律完善待业及就业人员的职业培训制度，要求政府人才机构和社会人才中介机构必须进行职业培训， 并提倡全国范围开展职业培训和职业咨询。联邦德国的职业培训制度已经形成体系、网络化，在西方发达国家中处于领先地位。 (2) 在全国范围内采用公平竞争的择优机制，即社会招聘用人制度，人才流动的双向选择和合同管理。(3) 德国政府为缓解就业难问题而采取措施允许和鼓励建立私人人才中介机构。二战后，德国政府曾一度取消了私人职业介绍机构，严令禁止职业介绍和盈利行为，并于 1969年制定了《就业促进法》；从 1994 年 8 月 1 日起又允许建立私人人才中介机构。政府在管理私人人才中介机构上，一方面规范条件与行为加以限制，以防止盲目增长。私人人才中介机构的成立 , 需经市以上联邦所属的人才机构审查和批准；另一方面放开私人人才中介机构的市场价格，允许其收取较为昂贵的中介费用。
3. 比利时政府在人才中介组织与人才市场中的作用和角色
比利时的人才市场是一个自由市场。比利时政府对人才市场的干预和监管还是相当严格的。政府采取的监管措施有：(1) 对进入人才市场的供方的限制。比如，未成年人不得进入人才市场；只有持有某类专业文凭，才可以进入相应的专业人才市场。(2) 在人才招聘中男女平等，不得有性别歧视。(3) 对人才市场交易的规定。劳资双方达成交易，要有试工合同；双方满意须签订长期劳动合同，合同条款要明确。劳动合同必须符合国家法律有关规定。(4) 举办职业培训班。所有在人才中介机构登记的人或根据就业合同应雇主的要求培训的工人等都可以接受国家就业培训。
4. 英国政府在人才中介组织与人才市场中的作用和角色
英国政府主要通过宏观政策对人才市场进行调节。由于认识到人才培养的重要性，英国政府针对其传统的人才管理体系中只注重职位分类和岗位责任，不够注重任职者的素质能力和行为表现的弊端，大胆引进新的观念和新的做法。首先，英国在 20 世纪 90 年代中期把“行为测评”机制引入到人力资源管理中。“ 行为测评”的基础是根据岗位要求制定行为标准；该机制为人才资源的开发及人才中介机构的运作提供明确的目标。行为标准的制定由联邦政府和地方政府分头进行。其次，为配合“行为测评”机制的建立，英国政府鼓励社会办培训，形成了开放性的培训网络：国民教育体系、职业开发体系、专业开发培训体系和行业开发培训体系。另外，为了使更多的人有机会得到职业培训以适应劳动力市场的需求，英国联邦政府加大投资力度，构筑新的人才投资模式。 1991 年英国政府制定了全国性的《人才投资标准》，把加大人才培养投资力度，构筑新的人才投资模式作为一项基本国策来推行，大力推行“投资于民”的政策。该标准对全国范围内的人力资源管理机构在实施“人才技资”过程中的具体环节进行了明确规定。1993年英国成立了联邦“人力资源投资委员会”，具体负责“人才技资”政策的推行和监督工作。英国政府还充分利用其国家法律强制性的作用来实施对人才市场的管理。《就业法》、《工业关系法》、《就业促进法》及依照《移民法》制定的劳动许可证制度等保证了人才市场和人才中介机构运作的规范性。这也充分说明英国政府充分运用法律工具来施行对人才市场和人才中介机构的监管。
5. 加拿大政府在人才中介组织与人才市场中的作用和角色
加拿大政府除了制定全国的人力资源开发和管理规划外，特别强调利用法律手段来强化其对人才市场和人才中介机构的管理和监管。按照加拿大的《就业法》等的规定，无论政府部门还是企业，员工的培训费用在工资总额中不得低于3% 的比例；培训对员工来说是免费的。人才流动不因企业给予了培训而受到制约。
6. 日本政府在人才中介组织与人才市场中的作用和角色
在日本，人才市场有企业外部人才市场和企业内部人才市场之分。日本政府对人才市场的调节管理是比较严格的。日本执行全国人才市场管理的行政机构是隶属于内阁的劳动省。劳动省下设的劳动局主要负责制定有关人才市场的基本政策。职业训练局主要负责推行职业训练制度，促进职业训练事业的发展。除劳动省以外，还有一些官方或半官方的全国性组织如人事院、劳动协会直接或间接地参与人才市场的管理。日本政府的上述管理机构制定了一系列的政策措施来施行对人才市场的重大干预。日本人才市场管理的主要措施有：积极协调劳资关系，大力促进充分就业和人才的合理流动。日本政府不仅利用政策工具对人才市场进行调节管理，而且还运用法律工具来约束人才市场和人才中介机构的运行。日本人才市场的相关法律法规主要有《工会法》、《劳动关系调整法》、《劳动标准法》、《最低工资法》、《就业对策法》和《职业安定法》等。其中《就业对策法》要求国家政府机构和企业要加强职业指导和介绍，要加强职业训练鉴定工作；《职业安定法》规定职业介绍由国家机构和民间人才中介机构进行政府对民间人才中介机构实行监督。这些法律法规的实施大大加强了就业者和用人单位的联系，促进了人才的流动，规范了人才市场的管理。
( 二 )外国政府在人才市场及人才中介组织的作用和角色比较
结合上述各个国家政府在人才市场及人才中介组织中所发挥的作用和担当的角色，我们可以比较各国政府在人才中介机构和人才市场中的作用和角色。通过比较我们发现在市场经济环境下政府在人才中介组织和人才市场中更多地扮演着政策制定者、法律监督、市场监管和培训的角色 ( 如表 1 所示 ) 。
表1外国政府在人才市场及人才中介组织的作用和角色比较
三、外国政府在人才中介组织和人才市场的作用与角色给我国人才中介组织和人才市场建设的启示
本文介绍了国外市场经济发达国家人才中介组织和人才市场建设情况，着重阐述外国政府在人才中介组织和人才市场建设中的作用和所扮演的角色。
到目前为止，外国政府在人才市场和人才中介组织的作用已经越来越明显，然而这种作用是在市场经济成熟的环境下发挥出来的，我们不能完全照搬来分析我国的人才市场和人才中介组织建设的问题。但是外国政府在人才中介组织和人才市场中所起的作用和所扮演的角色仍然具有重要的参考价值，能为我国的人才中介组织和人才市场充分发育和建设提供以下几点启示。
1. 改革和完善人才市场的管理机制
外国政府在对人才市场的管理过程中采用的是以法律、培训等手段为主结合政策制定的间接管理。我国目前政府在管理人才市场和人才中介组织的过程中，更多地是以行政性为主的直接管理，政府的监督渠道只限于国家级人才市场年终检查制度、人才招聘和人才交流会审批制度和检查组不定期检查制度等。所以我国政府要变单一的行政性的直接管理为以法律、经济手段等为主的间接管理，把人才市场及人才中介组织的发育、培养和管理纳入法制化的轨道；加强政府对人才资源市场的宏观调控，进一步开放人才中介市场，建立健全人才市场的准入制度，建立起法规配套、服务周到的人才市场体系；实现人才中介机构的市场化运作和产业化运作，加强政府对人才市场的监管，实现从“办市场”到 “管理市场”的实质性转变。
2. 进一步加强与人才市场机制配套的立法工作
加强立法工作，以充分发挥人才市场中介组织的作用是世界市场经济发达国家政府的普遍做法和经验总结。与之相比，我国政府对人才市场及人才中介组织的立法工作还远远不够。一方面，已经出台的法律法规多带有旧体制的烙印，而且比较零散，既不齐全，也不配套。从 1983 年我国第一家人才流动服务机构建立至今，已有江苏省政府1994 年出台第一部地方性法规《江苏省人才流动管理暂行条例》、人事部 1996 年下发过《人才市场管理暂行规定》；北京、上海、 重庆、长春等省市制定的是地方性法规；湖北等地是政府规章或政策性规定。目前，国家人才市场立法仅限于政府部门规章层次 (2001年人事部和国家工商行政总局出台的《人才市场管理规定》)；另一方面， 一些重要的人才中介相关法律法规尚未制定与实施， 远远不能满足和适应社会主义市场经济发展的需要。因此，我国政府应该按照社会主义市场经济的要求，结合我国国情，尽快地制定和实施有关人才市场的法律法规，使人才中介组织合法化和规范化，完全按照法律来设立和运作，依照法律来规范、引导和监督。
3. 创造条件培养和培训各方面人才
国外人才市场及人才中介组织之所以能发育得相当成熟，更多地得益于政府对于从业人员的培训和对执业人员资质等的要求。目前我国人才市场及人才中介组织的从业人员素质不高，急需加紧培养。从政府角度看，政府应该培训人才市场的工作人员，制定人才中介组织执业人员的资格认证制度，进一步完善人才中介组织人员资质和上岗标准。
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